Suomen ilmastotoimijoiden verkostokartoitus

Survey on Finland's climate actors and their networks.

Tiivistelmä

Marginaaliset äänet kuuluviin YK:n ilmastoprosesseissa -hanke aloitettiin Suomessa tekemällä nykytilan kuvaus siitä, mitkä tahot ovat mukana ilmastopolitiikassa ja mitkä eivät. Toimijaverkostokartoitus toteutettiin puhelinhaastatteluna. Haastatteluja tehtiin kaikkiaan 68 henkilölle. Haastatteluja on tehty ympäristö- ja kehitysyhteistyöjärjestöjen toimijoille, ministeriöiden virkamiehille, eri tutkimuslaitoksissa työskenteleville tutkijoille, kuntien edustajille sekä elinkeinoelämän järjestöissä ja yrityksissä työskenteleville. Puhelinhaastatteluja täydennettiin 14 teemahaastattelulla.

Tutkimuksen mukaan suomalaisen ilmastokeskustelun vakiintuneisiin toimijoihin kuuluvat tutkimuslaitokset, osa ministeriöistä, ympäristöjärjestöt, kuntatoimijat, yritykset, poliittiset päättäjät, kehitysyhteistyöjärjestöt, elinkeinoelämän etujärjestöt, toimittajat, uusiutuvan energian järjestöt, kuluttajajärjestöt sekä asiantuntija-aktivistit. Marginaalissa suomalaisessa ilmastokeskustelussa ovat kehitysmaiden ihmisten näkökulmat, saamelaisten näkökulmat, lapset ja nuoret toimijoina, vanhukset, vähähiilisestä tulevaisuudesta hyötyvät yritykset, valtion virastot, luonto ja tavalliset suomalaiset. Uusia toimijoita, jotka ovat juuri tuloillaan mukaan ilmastokeskusteluun, ovat maakuntien liitot, ay-liike, naisjärjestöt, ajatushautomot, eläinsuojelu- ja eläinoikeustahot, kaupunkien hallintokunnista muut kuin perinteisesti ympäristönäkökulmiin liitetyt hallintokunnat, kirkolliset toimijat, mainos- ja viestintätoimistot, maahanmuuttajajärjestöt, puolustusvoimat sekä yksityiset kiinteistöjen omistajat. Uusien toimijoiden mukana keskustelun kentälle tulee myös uusia teemoja.

Toimijaverkostojen analyysin perusteella yhteistyön tekemisen kannalta ihmisten väliset henkilökohtaiset kontaktit ovat tärkeämpiä kuin taustatahot. Verkostokuvioissa on huomattavissa myös ihmisiä, jotka yhdistävät erilaisia toimijaryhmiä toisiinsa ja toimivat välittäjinä erilaisten ryhmien välillä. Heidän kauttaan myös monet uudet ilmastotoimijat ovat tulleet mukaan yhteiskunnalliseen keskusteluun.

Suurimmalla osalla Suomen ilmastokeskustelun toimijoista yhteistyöverkostot ovat pienet. Toimijoista 60 % kuuluu joukkoon, joilla on alle 40 kotimaista ja alle 10 kansainvälistä yhteistyötahoa. Ilmastonmuutos on noussut sekä järjestöjen, hallinnon että puolueiden agendalla painoarvoltaan vasta 2000-luvun loppupuoliskolla, eli prioriteettiteemana se on kaikille toimijoille vielä suhteellisen uusi ja osittain määrittelyvaiheessa.

Ilmastonmuutoksen parissa tehtävä työ määriteltiin haastatteluissa myös hyvin eri tavoilla. Joillekin haastateltaville ilmastotyö oli ilmastonmuutoksen torjumiseksi ja ilmastopolitiikan terävöittämiseksi tehtävää työtä. Joillekin ilmastotyö oli turpeen tai ydinvoiman käytön edistämistä, joillekin metalliteollisuuden työnantajien etujen ajamista, joillekin ydinvoiman vastustamista, metsien suojelua, yhtiön hiilidioksidipäästöjen vähentämistä, maanviljelyn opettamista, lasten kouluttamista, ilmastostrategian laatimista, kansalaisten osallistumiseen kannustamista tai kaupunkisuunnittelun tutkimista. Saamelaisille ilmastokysymys vaikuttaisi näyttäytyvän luonnonvarojen hallinnan kysymyksenä, kysymyksenä maa- ja vesioikeuksista ja itsehallinnosta. Sekä toimijaverkkohaastatteluissa että teemahaastatteluissa tulee esiin myös se, että kansalainen, kansalaisyhteiskunta, kansalaisosallistuminen ja kansalaisjärjestö tarkoittavat haastateltaville lukuisia eri asioita.

Tutkimuksessa Suomi näyttäytyy matalan yhteiskunnallisen hierarkian maana, jossa vallitsee konsensushakuinen kulttuuri. Sen hyvänä puolena on suora yhteys päättäjiin, mutta huonona keskustelemattomuuden ilmapiiri. Vahva asiantuntijausko korostuu kaikkien toimijoiden näkökulmista. Jos järjestötoimijalla on vahva asiantuntemus, hän saa mahdollisuuksia kertoa tietojaan, mutta toisaalta asiantuntijausko sitoo tiettyihin vaikuttamiskaavoihin, joiden kautta päättäjien luottamus on ensin ansaittava.

Suomessa kansalaisosallistuminen, ainakin vaikuttavaksi koettu osallistuminen, on myös hyvin virkamiesvetoista ja työryhmäpainotteista. Työryhmämuotoinen toiminta rajaa monia osallistujatahoja pois osallistumasta. Työryhmään kutsutaan mukaan vain vakiintuneita toimijatahoja, sellaisia ihmisiä ja järjestöjä, jotka sopivat hallinnon toimintalogiikkaan ja täyttävät ammattimaisen asiantuntijan "kriteerit", tavallaan sopivat "hallinnon jatkoksi". Työryhmäprosesseissa vaaditaan korkeaa yksityiskohtien tietämisen tasoa, jotta asiaan pystyy ylipäätään vaikuttamaan. Työryhmätyöskentely vaatii myös strategia- ja suunnitelmatasoon vaikuttamisen osaamista. Lisäksi valtionhallinnon työryhmät kokoontuvat Helsingissä ja Helsinki-keskeisyys rajaa jo monet toimijat ulos. Työryhmien ongelmaksi koettiin myös niiden turhauttavuus ja raskaus, välttämättä monen vuoden kokousten seurauksena ei synny mitään, tai ei synny kansalaisjärjestötoimijoiden mielestä tavoitteiltaan järkevän tasoista taustapaperia.

Suomen kannat kansainvälisiin ilmastoneuvotteluihin valmistellaan virkamiesten toimesta ja luottamuselimistä niitä käsittelee hallituksen EU-jaosto. Järjestötoimijoiden näkökulmasta Suomen kannat kansainvälisiin ilmastoneuvotteluihin muotoutuvat vähintään hämärästi. Laajaa, osallistavaa, yhteiskunnallista keskustelua Suomen tavoitteista kansainvälisistä ilmastoneuvotteluista ei käydä, eikä asiaa käsitellä laajasti eduskunnassakaan. Ilmastopoliittisen vaikuttamisen yksi vaikeus on päätöksenteon pirstaloituminen pikkuruisiksi päätöksiksi, ilman että suurista linjakysymyksistä käydään oikeastaan keskustelua eduskunnassakaan ollenkaan.

Tällä hetkellä Suomen virallisessa delegaatiossa YK:n ilmastokokouksessa on virkamiesten lisäksi kansalaisjärjestöjen, teollisuuden ja tutkijoiden edustajia sekä kansanedustajia. Osa järjestötoimijoista ja osa virkamiehistä pitää tätä hyvänä ja toimivana tapana. Osan mielestä tapa on turhauttava, koska siitä seuraa, että virkamiehillä on neuvotteluissa virallisen delegaation lisäksi oma varjodelegaatio ja sen kokouksiin ei ole muilla delegaation jäsenillä asiaa. Osa delegaation jäsenistä kokee, että heitä oikeastaan estetään osallistumasta delegaation toimintaan.

Selvityksen perusteella hallinnossa voidaan rinnastaa osallistuminen ja vaikuttaminen. Ikään kuin kansalaisjärjestöjen osallistuminen johonkin prosessiin olisi riittävästi ja päämäärä itsessään. Järjestötoimijoiden mielestä osallistuminen, tai järjestöosallistumisella hallinnon toiminnan legitimointi ei ole tavoiteltava tilanne, vaan se, että pystyy vaikuttamaan ja saamaan omia kantoja läpi. Sekä osa järjestötoimijoista että osa hallinnon toimijoista kokee kansalaisosallistumisen ja
-vaikuttamisen Suomessa tällä hetkellä vaikeaksi, raskaaksi, turhaksi ja/tai turhauttavaksi. Erityisesti näennäisosallistumiseen ovat kyllästyneet saamelaistoimijat.

Kysymykseksi nousee myös se, kenen oikeastaan pitäisi saada olla globaalissa maailmassa mukana asioista päättämässä. Esimerkiksi ilmastovaikutusten osalta eniten seurauksia kohtaavat ihmiset kun voivat olla hyvin kaukana päästöt aiheuttavista ja päätökset tekevistä ihmisistä. Nykyisin ilmastopolitiikassa sekä käsiteltävä ongelma että ratkaisujen mahdollisuuksien avaruus rajataan hallinnon toimintalogiikan mukaan. Pystyäkseen vaikuttamaan kansainvälisiin ilmastopoliittisiin prosesseihin pitää oppia ilmaisemaan itseään sillä toimintalogiikalla ja sillä kielellä, jota prosessissa nyt käytetään. Globaalin poliittisen ratkaisun etsimisen tilalle tai rinnalle osa toimijoista toivoo paikallisen tiedon, toiminnan ja toiminnan tapojen arvostamista. Toiveita alhaalta ylös lähtevien ratkaisujen arvostamisesta löytyy erityisesti järjestötoimijoiden ja saamelaistoimijoiden haastatteluista. Lisäksi yksiäänisyyden vaatimus aiheuttaa toimijoille harmaita hiuksia niin hallinnossa kuin järjestökentälläkin. Konsensus-ihanteen vuoksi voi käydä niin, että ristiriidat tehdään näkymättömiksi hautaamalla ne maton alle, tai sitten vahvemman toimijan näkökulma voittaa ja heikompi toimija syrjäytetään entistä enemmän marginaaliin.

Myös hyviksi koettuja esimerkkejä hallinnon organisoimista osallistumistavoista on toimijaverkkohaastattelujen ja osallistumishaastattelujen mukaan löydettävissä. Hyvinä esimerkkeinä haastatteluissa mainitaan Valtioneuvoston kanslian Ilmastopoliittisen tulevaisuusselonteon valmisteluprosessi sekä Kestävän kehityksen toimikunta. Saamelaistoimija kokee myönteiseksi esimerkiksi suojelupäätöksen saamisen metsäalueelle, rajoitetuksi ajaksikin. Myös Arktisen ilmastonmuutoksen vaikutusten arviointiraportti, ACIA-raportti, joka julkaistiin 2004, koetaan hyväksi esimerkiksi siitä, miten ilmastonmuutoksen vaikutuksista saamelaisten ja muiden arktisten alueiden alkuperäiskansojen elämään voidaan toimivasti kertoa.

Tutkimuksen perusteella Suomessa myös edelleen uskotaan, että politiikka on poliitikkojen käsissä ja poliitikkoihin vaikuttamalla pystyy vaikuttamaan asian käsittelyn lopputulokseen. Haastatteluissa tulee esille, että konsensustilannetta ihannoivassa maassa laajapohjainen osallistuminen päätöksentekoon ja tiukat päästövähennystavoitteet eivät välttämättä ole helposti yhteen sovitettava yhtälö, ainakaan vielä, kun ilmastonmuutos ei vielä suuresti Suomessa vaikuta tavallisen kansalaisen arkipäivään tai elinympäristöön.

Järjestötoimijoiden toiveena on, että kansalaisilta kysyttäisiin näkemyksiä suuriin linjoihin eikä pieniin teknisiin yksityiskohtiin. Toiveena on myös, että virkamiehet seuraisivat myös kansalaiskeskustelua, huomaisivat esillä olevat teemat, sen sijaan, että muiden toimijoiden pitäisi vain kyetä vastaamaan hallinnon kulloisiinkin tietotarpeisiin.

"Tavallisten ihmisten" osallistumiskynnyksen madaltamisen keinoina haastatteluissa esitetään muun muassa, että ihmiset saisivat osallistua omilla vahvuuksillaan, esimerkiksi ammattitaitoaan ja muuta osaamistaan hyödyntäen.

Julkiseen keskusteluun vaikuttavien toimijoiden, esimerkiksi toimittajien ja kansanedustajien, koulutus tulee haastatteluissa esille hyvänä käytäntönä ja keinona edistää ilmastopoliittista keskustelua, keskustelun näkökulmien laajentumista ja keskustelun faktojen oikeellisuutta. Marginaaliryhmien ottamisella mukaan ilmastokeskusteluun voidaan yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden parantamisen lisäksi nostaa marginaalisten yhteisöjen omaa arvostusta, itsetuntoa ja heidän kulttuurinsa arvostusta.

Eri toimijoiden unelmat vaikuttavasta kansalaistoiminnasta ovat melko erilaisia. Jo tämä vahvistaa tarvetta yhteiskunnalliselle ilmastokeskustelulle. Unelmat ja ilmastotoiminnan tavoitteet ovat moniäänisiä. Suomalaisen konsensus-yhteiskunnan perinne näkyy siinä, että ulospäin toimijan, niin järjestön kuin ministeriönkin, tulee nykyisin näyttää yksiääniseltä ja ristiriidattomalta. Unelmien ja tavoitteiden ristiriidat eivät ole ratkottavissa konsensusihannetta noudattavilla nykyisillä hallinnon osallistumiskäytännöillä, eivätkä unelmien ja tavoitteiden erot katoa osallistumiskäytäntöjä kehittämällä. Voisikohan Suomessa yksiäänisyyden vaatimisen sijasta ryhtyä kannustamaan toimijoita moniäänisyyteen ja ristiriitojen esille tuomiseen?

Riitta Savikko ja Jenni Kauppila 20.10.2009